Ciudad Alfaro, Montecristi, 21 de febrero de 2008.
 

Señores, señoras

Mesa de Legislación y Fiscalización

En su despacho.

En cumplimiento de lo que establece el Reglamento de Funcionamiento de la Asamblea Constituyente, y en el término de los tres días establecidos en él, envío mis observaciones al Informe Preliminar del Proyecto de Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial.

1. Respecto a la categoría de la Ley

Coincido con el pronunciamiento del informe de mayoría de la Mesa Legislativa respecto a la categorización de la Ley como orgánica. La Constitución Política de la República del Ecuador establece en su artículo 142 que son leyes orgánicas “las que regulen las garantías de los derechos fundamentales y los procedimientos para su protección“

Esta ley, al tener relación directa con el derecho constitucional al libre tránsito, encaja en la categoría anteriormente citada, por lo cual debe calificarse a ésta como una Ley Orgánica.

2. Respecto al nombre de la Ley

Al ser el objetivo principal de este cuerpo legal la regulación de un derecho fundamental como lo es el del libe tránsito, es necesario determinar que el ámbito de aplicación va más allá de la regulación de los vehículos del transporte automotor. En ese sentido, el título “Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial” es limitativo, ya que su alcance no se extiende a los vehículos no automotores, a las opciones de movilidad alternativa y a la necesidad de que estas se desarrollen dentro del marco del respeto a las demás personas y al ambiente.

Adicionalmente, la ley abarca a los peatones, y sus derechos dentro de un espectro amplio en el cual se protegen sus derechos al libre tránsito. Es necesario cambiar el esquema vigente y reconocer que el derecho es el de movilizarse; el Estado debe garantizar los medios más seguros y eficientes para hacerlo; privilegiando la transportación masiva, los medios de transporte menos contaminantes; etc. En ese sentido, el conducir un vehículo automotor es una de las formas de ejercer ese derecho y el Estado debe regularlo y puede establecer límites.

Al mantener la denominación sugerida en el proyecto de ley se está dejando de lado al criterio de protección a los derechos y se está manteniendo un esquema obtuso que no abarca la integralidad del antes mencionado derecho.

Por estas consideraciones, sugiero que se cambie el título del Proyecto a “Ley Orgánica de Movilidad Sustentable”.

3. Sobre la situación de vehículos y modalidades de transporte privado no legalizadas

La situación de los denominados “taxis piratas” es un fenómeno que existe y que no puede ser desconocido. En ese sentido, y con la finalidad de que el Estado pueda efectivamente ejercer control, es necesario que se de paso a una legalización de una situación que no puede mantenerse ignorada por más tiempo. Como muchos otros temas, el ignorarlos no significa que no existan.

Muchos de los problemas se originan en el hecho de que el acceso a un mercado que ofrece el servicio de transportación se satura y provoca problemas. La demanda insatisfecha da paso a que varios vehículos empiecen a prestar el servicio sin la autorización correspondiente.

De la mano de esto, está el esquema que se emplea para el transporte de personas. El modelo de “cooperativa de transporte” acompañadas de un sistema poco efectivo de autorización, limita el acceso a la legalidad. De las exposiciones realizadas por varios actores, se puede concluir que no se trata de una rebeldía por entrar en un esquema legal, sino en la limitación para acceder al sistema.

Es imprescindible que en este proyecto se de paso a un proceso de legalización de este tipo de servicio mientras garantice un servicio seguro y eficiente, al igual que permitirá a las ciudades planificar según sus necesidades poblacionales y geográficas la cantidad de taxis y unidades de transporte público que deben autorizarse. El déficit de oferta del servicio da paso a estos fenómenos.

Las “mototaxis”, por otro lado, responden a una necesidad de pequeñas ciudades, esencialmente vinculadas con transporte en distancias cortas (generalmente no más de cinco o seis cuadras) o actividades turísticas. Existe oposición por sectores formales por la no legalización de esta modalidad de transporte.

Lo principal en este caso es identificar que el servicio responde a un mercado distinto, se trata de la “oferta” de un “producto” distinto. Sin embargo, cabe mencionar que por las condiciones de este tipo de unidades de transporte, es necesario establecer estrictamente que las mismas no podrán prestar este servicio más que en un sector delimitado y debe exigirse normas mínimas de seguridad en el transporte del pasajero así como de su conductor. Se debe impedir también la circulación de este tipo de transporte en vías rápidas, carreteras, vías principales dentro de las zonas urbanas.

4. Sobre el tipo de denominación de las instituciones a cargo de las competencias asignadas en la Ley

Insisto en la necesidad de emplear una denominación adecuada para las instituciones. Es necesario realizar clasificación adecuada de las instituciones públicas en función de sus atribuciones y alcances.

Denominar “Comisión” al ente encargado de la ejecución de las atribuciones constantes en el proyecto de ley contraviene al proceso de racionalización administrativa que se viene ejecutando.

A continuación, recopilo un documento de la Secretaría Nacional de Planificación SENPLADES, en el cual se explica que se está llevando a cabo un proceso de racionalización y reestructuración de las instancias administrativas dependientes de la función Ejecutiva.

En cuanto al tema específico relativo a la reforma planteada, SENPLADES manifiesta que:

Para el caso de la Ley de Tránsito, la institucionalidad encargada de realizar las tareas de regulación y control técnico y específico del sector es la Agencia de Regulación y Control, cuya definición debería ser: “Organismo técnico adscrito a un Ministerio. Encargado de la regulación y el control técnico de un sector específico” (Glosario de términos RDE SENPLADES)

El proceso de racionalización institucional y funcional pasa también por denominar coherentemente a las instituciones para no replicar los vicios que ahora se presentan en la estructura estatal (”bautizar” adecuadamente a las instituciones para que no existan con el mismo nombre instituciones que cumplen tareas distintas). La intención de denominar Comisión Nacional a la Agencia de Regulación y Control de este sector rompería el esquema trabajado y sobre el cual estamos reformando el resto de ministerios de sectores estratégicos.

Cabe también mencionar que en nuestra propuesta hemos denominado Comisión a una “instancia técnica que podrá ser creada por el poder ejecutivo para tratar problemáticas específicas y/o para las que el Estado no cuente con las capacidades técnicas institucionales desarrolladas. Su funcionamiento será acotado en el tiempo (máximo 2 años). Podrán ser creadas únicamente previa aprobación del Presidente” (Glosario de términos RDE SENPLADES)

Las entidades que se encarguen de la regulación y el control en ámbitos regionales deberían tener competencias desconcentradas de la Agencia de Regulación y Control, por lo tanto deberían llamarse Agencias regionales de Regulación y Control de Tránsito.

Adicionalmente, transcribo la definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española de los términos:

Comisión.

4. f. Conjunto de personas encargadas por la ley, o por una corporación o autoridad, de ejercer unas determinadas competencias permanentes o entender en algún asunto específico.

Agencia.

5. f. Der. Organización administrativa especializada a la que se confía la gestión de un servicio.

Como podemos ver, se justifica con estos argumentos la necesidad de cambiar la denominación de “Comisiones” o “Comisión” a “Agencias” o “Agencia”, como se establecía en el proyecto original enviado por el Ejecutivo.

5. Sobre el tipo de penas aplicables

En la línea del derecho penal mínimo, la protección del derecho a la libertad y además para frenar uno de los mecanismos de posible extorsión y chantaje, estoy totalmente de acuerdo con que no se castigue con prisión las contravenciones. Además de las consideraciones anteriores, esta decisión es coherente con el principio de la proporcionalidad de las penas.

Estamos de acuerdo en que se establezca que las penas aplicables en los casos de delitos de tránsito sean exclusivamente penas de prisión y no reclusión. La razón de incorporar este cambio se explica en que todo delito de tránsito es de carácter culposo, es decir, no existe ánimo de causar daño. En ese sentido, y siguiendo la doctrina penal; no se puede sancionar un delito culposo con pena de reclusión.

6. Sobre los procedimientos prejudiciales y judiciales

Coincido en la necesidad de crear Juzgados de Contravenciones de tránsito. Estos permitirán el que se apliquen procesos más ágiles para el tratamiento de este tipo de faltas. Esto garantiza que las contravenciones se juzguen de acuerdo con su menor gravedad que un delito de tránsito, al igual que se reconocerían mecanismos de solución mediadas entre las partes que contribuirían a la economía procesal.

Coincido también en la importancia de darle al parte policial un valor únicamente informativo y no probatorio. Esto es un elemento fundamental para la protección del derecho a la defensa.

Además, estoy de acuerdo con la introducción de mecanismos de transacción en materia de tránsito, mismos que son incentivos para economía procesal en el caso de que no existan lesiones graves ni muertes en los accidentes de tránsito.

Finalmente, cabe destacar la importancia de incorporar al sistema de juzgamiento de contravenciones y delitos de tránsito la oralidad, con la finalidad de mejorar la economía procesal y un trámite más acelerado de causas.

En el tema procesal, en busca de lograr soluciones efectivas, el asambleísta Mauro Andino ha presentado una propuesta con la que coincido totalmente y recomiendo que se incorporen las normas sugeridas.

7. Sobre contratos de operación

El informe sugiere que se cambie la denominación de “concesión” por la de “contrato de operación”. Considero que no es pertinente dicho cambio. Transcribo la definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua:

concesión

Der. Negocio jurídico por el cual la Administración cede a una persona facultades de uso privativo de una pertenencia del dominio público o la gestión de un servicio público en plazo determinado bajo ciertas condiciones.

El Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas define a la concesión de la siguiente manera:

En derecho público, esta palabra aplica a los actos de autoridad soberana por los cuales se otorga a un particular (llamado concesionario) o a una empresa (entonces concesionaria), determinado derecho o privilegio para la explotación de un territorio o de una fuente de riqueza, la prestación de un servicio o la ejecución de las obras convenidas

El contrato, según el Art. 1454 del Código Civil, se define de la siguiente manera:

Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser una o muchas personas.

Por estas razones, la definición de concesión, en estricto sentido de derecho, se ajusta más a las necesidades del sector público, reconocidas también por la Ley de Modernización del Estado, que establece que el Estado puede delegar la prestación de servicios públicos, siendo la concesión una de las modalidades reconocidas por el Art. 43 del anteriormente señalado cuerpo legal.

Una de las preocupaciones expresadas en la Mesa fue que la figura de concesión era un mecanismo de privatización, coincido en que no se puede privatizar un servicio público y la ley debe precautelar ese objetivo último; sin embargo para lograrlo se deben establecer las condiciones de los contratos. Un ejemplo: si un permiso de operación se autoriza durante 50 o 60 años, para los fines prácticos es una forma de privatización. De esa manera deben quedar claros los límites y condiciones para cualquier modalidad de operación y el Estado debe reservarse la posibilidad de revisar su decisión cuando no se esté prestando el servicio en las rutas respectivas o si el servicio no es seguro para los usuarios.

8. Sobre estado de unidades de transporte privado de pasajeros pertenecientes a empresas de turismo

En el Proyecto de Ley que hace parte del Informe Preliminar, no se resuelve la contradicción entre la ley que establece regulaciones para el transporte turístico y la Ley y Reglamentos vigentes que no sólo regulan esta operación, sino que establecen la autoridad del Ministerio de Turismo. La propuesta final debe resolver este problema.

9. Comisiones Provinciales de Tránsito.

La propuesta de ley de Tránsito plantea la creación de Agencias Provinciales de Tránsito y exceptúa a la Comisión de Tránsito del Guayas. Por un tema de

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